خانه » مقالات » حقوق اساسی » مقاله سلسه مراتب قوانین در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران

مقاله سلسه مراتب قوانین در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران

<span style=”font-family: Tahoma; font-size: small;”>نوشته : دکتر عبدالحمید ابوالحمد

چرا قانونی بر قانون دیگر برتر است؟
مسئله سلسه مراتب قوانین امر مهمی است . در جهان امروز کمتر کشوری است که نظام حقوقی اش میان قوانین درجات برقرار نکرده باشد. وقتی سخن از سلسه مراتب قوانین است.باید این واقعیت را بپذیریم که قوانین لازم الاجرای یک کشور دارای ارزش و اهمیت برابر نیست و قوانین و مقرراتی هست که به قوانین و مقررات دیگر برتری دارد لذا قوانین .و مقررات کم اهمیت تر ، نباید مغایر با قوانین برتر باشد.
ریشه و دلیل برتری قانونی بر قانون دیگر چیست و چگونه می توان آن را توجه کرد؟ برتری قانونی بر قانون دیگر در یک کشور مبنای سیاسی دارد و توجیه آن را باید در دات و ماهیت کشور –ملت جستجو کرد که مهم ترین واقعیت سیاسی جهان ما است. کشور – ملتها تحت تأثیر عوامل گوناگون تاریخی و سیاسی پیدا شده اند. شکل گرفته و انسجام یافته اند. در داخل مرزهای مشخص که این کشور- ملت ها را از هم جدا می سازد، حاکمیت ملی مستقر است و اصول و اعتقادات و آرمان هایی مردمی را که در درون این قالب ها زندگی می کنند برای زندگی مشترک دراز مدت به هم پیوند می دهد. این اصول اعتقادات می تواند اعتقاد به دموکراسی ، سوسیالیسم، لیبرالیسم، دین و مذهب و یا تلفیقی از آنها باشد و قانون اساسی هر کشوری مهم ترین متن سیاسی و حقوقی است که این اعتقادات واصول را رسماً بیان می کند. از این آرمان های کلی که پایه وحدت ملی و نظام سیاسی را تشکیل می دهد ضوابط و قواعد دیگری منشعب می شود که برای اداره کشور لازم است . ولی این ضوابط و قواعد فرعی نباید متناقض یا آن اصول واعتقادات اصلی باشد. این است ریشه برتری قانونی برقانون دیگر در یک نظام حقوقی که در قالب یک نظام سیاسی پیدا شده و شکل گرفته است.
تظاهر عملی حاکمیت ملی ، دروجود نهادهای سیاسی، قضایی، اداری ، نظامی ،فرهنگی و اجتماعی و کارای این نهادها خلاصه می شود. این نهادها در سراسر کشور و گاهی بیرون از مزرهای کشور فعالیت این نهادها مثل همه فعالیتهای دیگر زندگی سیاسی و اجتماعی مبتنی بر قواعد و ظوابطی است که در اصطلاح حقوق این قواعد و ضوابط را به طور عام قانون یا مقررات می نامند. مرجعی که به طور عادی امروز در دینا حق قانونگذاری دارد . قوه مقننه-مجلس یا مجالس قانون گذاری –است. در ایران هم چنین است ولی این نهادها برای به تحقق رسانیدن وظایف شان در بسیاری از موارد ناچارند تصمیماتی بگیرند و یا ضوابطی وضع کنند. همچنین ممکن است کشور به صورت مسئولان مناطق خود مختار یا سرزمین های عضو کشور فدرال حق دارند برای امور خاص شان تصمیماتی بگیرند و مقرراتی بگذارند. از این جا همیشه این احتمال هست که مقررات و ضوابطی را که مراجع و نهادهای مختلف می گذارند با هم متناقض باشد و یا این که با اصول کلی که حاکمیت ملی بدان مبتنی است مغایر باشد ، در این صورت تکلیف چیست ؟ چگونه این تناقض ها باید بر طرف گردد؟ نظام جمهوری اسلامی در مورد بروز تناقض قوانین عادی با قانون اساسی از یک سو و آیین نامه ها با قوانین از سوی دیگر راه حل هایی به دست داده است که بررسی آن موضوع مقاله حاضر است، ولی پیش از این که این بحث را گسترش دهیم ، یاد آوری دو نکته لازم به نظر می رسد. که یک مورد مربوط به رابطه سلسه مراتب قوانین یا سلسله مراتب اداری است و مورد دوم راجع است به مسئله سلسله مراتب قوانین در قانون اساسی منسوخ و متمم آن.(۱)
۱-سلسه مراتب قوانین از جهاتی با سلسه مرابت اداری قابل مقایسه است ونویسنده این مقاله در انتخاب موضوع مقاله ملهم از اصطلاح سلسله مراتب اداری بوده است.ولی باید به خاطر بسپاریم که با وحود قدمت اصطلاح سلسله مراتب اداری و جا افتادگی این نهاد سیاسی و اداری و بدیهی بودن این امر که مقام بالاتر سیاسی و اداری حق دستور دادن به مقام پایین تر سیاسی واداری را دارد. سلسه مراتب اداری نتیجه وجود اصل سلسه مراتب قوانین است و نه بر عکس . یعنی پس از این که ملت بر اساس حاکمیت مطلقش اصل و یا اصولی را خط مشی و راهنمای زندگی سیاسی و اجتماعی و کم و بیش دراز مدت قرار داد چگونگی اداره قوا و نهادهای کشور را هم برطبق آن اصول پی ریزی می کند و ضوابط انتخاب مسئول یا مسوولاتی را که باید در بالای این قوا و نهادها قرار گیرند مشخص می سازد بنابراین مسوول و یا مسوولان بر اساس اصول پذیرفته شده و از طرف مردم برای اداره کشور انتخاب می شوند و ریاست قوای کشور را به عهده دارند . حق دارند که به نوبه خود مسوولان دیگری را با رعایت ضوابط در سر کارها و مسوولیت های دیگر بگمارند و به آنان دستور دهند. یعنی به این ترتیب مقام بالاتر در حدود قوانین و مقررات به مقام پایین تر فرمان می دهد و او مکلف به اجرای آن است این است اساس سلسله مراتب اداری ( ماده ۵۴ قانون استخدام کشوری) . دلیل دیگر برتری سلسله مراتب قوانین بر سلسله مرابت قوانین بر سلسله اداری در منشاء ایجاد این دو سلسه مراتب است . ضوابط سلسله مرابت اداری را قوانین استخدامی تعیین می کند که به وسیله قوه مقننه یا مجلس، یعنی قانون گذار عادی وضع می شود. در حالی که ضوابط سلسله مراتب قوانین و روابط قوا را قانون اساسی .یعنی قانون گذار استثنایی مشخص می سازد.
۲-مسئله سلسله مراتب قوانین در گذشته . در قانون اساسی منسوخ و متمم آن مسئله سلسله مراتب قوانین به سکوت برگذار شده بود و در صودت بروز تعارض میان قوانین راه حلی پیشنهاد نکرده بود. لذا حقوق دانان بر اساس اصول مسلم و شناخته شده حقوقی اغلب به این نتیجه رسیده بودند که با وجود سکوت قانون اساسی برتری قانون اساسی بر قوانین عادی مسلم است و قضات در موقع اجرای قوانین بهتر است از اجرای قانون عادی مغایر قانون اساسی خود داری کنند.(۲) مسئله سلسله مراتب قوانین را حداقل می توان در دو سطح بررسی کرد. ۱-برتری قانون اساسی نسبت به قوانین عادی، ۲-برتری قوانین عادی نسبت به آیین نامه ها، ولی پیش از ورود در این بحث لازم است که مفهوم خود قانون در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران شکافته و شناخته شود.
مفهوم قانون در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران.
مرجعی که باید از قانون تعریف کند معمولاً قانون اساسی است ولی ق. ا.ج.ا.ا بدون این که از قانون تعریفی به دست داده باشد منشاء نهایی قانون گذاری را در اصل دوم چنین اعلام کرده است: جمهوری اسلامی نظامی است برپایه ایمان به :۱-خدای یکتا (لا اله الا الله)و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر او ۲- وحی الهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین ..اعلام اینکه قوانین ریسته الهی دارد مانع نگردید که نویسندگان ق. ا. ج.ا.ا. یک فصل را که شامل ۳۸ اصل است ( اصول شصت و دوم تا نود و نهم) به قوه مقننه و طرز کار از این قوه اختصاص دهند. با این وصف هیچ جا نه در قانون اساسی و نه در سایر قوانین از خود قانون تعریف نشده است. لذا حقوق دانان از آن تعاریف گوناگون به دست داده اند .از آن جمله قانون عبارت از وضع مقررات عام ودامی است. از پیش باید بپذیریم که تعریف قانون ساده نیست ولی اشکال این تعریف این است که هر نوع مقرراتی اعم از آیین نامه، تصویب نامه، اساسنامه و لایحه قانونی را نیز در بر می گیرد. زیرا آیین نامه ها و لوایح قانونی هم جنبه عام و دایمی دارند و استثنائاً این شرط ها را ندارند و این استثنائات در مورد قانون هم صادق است. با توجه به این ایراد می توان گفت که صفت مشخصه قانون به مفهوم خاص کلمه در تشریفاتی بودن آن است . یعنی قانون به مقررات لازم الاجرایی گفته می شود که نام آن قانون است . نه آیین نامه و تصویب نامه یا لایحه قانونی، و تنها مجلس حق دارد که مقرراتی را با این نام وضع کند و سایر مقاماتی که حق دارند مقررات وضع کنند. حق ندارند قانون وضع کنند. چنان که اصل هفتاد و یکم ق.ا. ج. ا.ا. اعلام می دارد. مجلس شورای ملی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند . قانون در این اصل هر نوع مقرراتی را در بر می گیرد. یعنی مجلس حق دارد آیین نامه تصویب نامه، اساسنامه و لایحه قانونی هم وضع کند . در حالی که سایر مقامات قانونی گذاری به معنای عام کلمه مثل هیات وزیران ،یا هریک از وزیران و یا شوراها فقط حق دارند که آیین نامه و یا تصویب نامه وضع کنند و حق وضع قانون را ندارند . همچنین وقتی که در اصول یک صد و بیست وششم و یک صد وسی و هشتم ق. ا. ج. ا. ا. می خوانیم که تصویب نامه و آیین نامه های دولت و یا وزیران نباید مخالف قوانین باشد. منظور از قوانین در انی جا قانون اساسی و قوانینی است که قوه مقننه یا مجلس تصویب کرده است پس می توان استنساخ کرد که فرق میان قانون وسایر مقررات لازم الاجرا در تشریفاتی بودن و در مرجع وضع آن است.یعنی قانون به مفهوم خاص یا تشریفات ویژه به وسیله مجلس وضع می شود . در حالی که قانون به مفهوم عام عبارت است از : هر قاعده و دستوری است که با تشریفات خاص از طرف مقاماتی وضع می شود که در موقع وضع آن قاعده یا ستور دارای صلاحیت قانون گذاری اند. با این دید در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران هم تصمیماتی که از سوی مجلس یا مستقیماً از طرف مردم یا سایر مقاماتی که صلاحیت قانون گذاری(۳) دارند گرفته می شود. بعد از امضاء رئیس جمهوری و انتشار جنبه قانونی خواهد داشت. درمورد
حق قانون گذاری مجلس کمی دورتر بحث شده است. در مورد حق مستقیم قانون گذاری به وسیله مردم . اصول ششم و پنجاه و هفتم ق. ا. ج. ا. ا. به روشنی آن را پذیرفته است. ولی چون عملاً ممکن نیست که در هر موردی و برای هر مسئله ای به مردم و آراء آنان مراجعه شود لذا ملت این اختیار قانون گذاری را برای مدت محدودی به نمایندگان منتخب خود واگذار می کند که به نام مجلس یا قوه مققنه این حق را اعمال می کند. مراجعه به آراء عمومی یا همه پرسی به عنوان یک مرجع قانون گذاری در کشور ما بی سابقه نیست . پاره ای از قوانین به این ترتیب به تصویب رسیده است مثال انحلال محلس یا مراجعه به همه پرسی در زمان نخست وزیری دکتر محمد مصدق در تیر ۱۳۳۲ از موارد معروف و قدیمی در این زمینه است. اصل پنجاه و نهم ق. ا. ج. ا. ا. به صراحت و دقیقاً همه پرسی را از مراجع قانون گذاری شناخته است بدین شرح . در مسائل بسیارمهم اقتصادی ،سیاسی ، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان برسد. استقرار جمهوری اسلامی ایران که در دهم و یازدهم فروردین ۱۳۵۹ با همه پرسی رسمیت یافت از مثال های نامدار مربوط به مراجعه به آراء عمومی است.
برای مقاماتی که می توانند قانون وضع کنند اصولاً دو نکته مهم در دوره قانون گذاری که مربوط به ماهیت قانون گذاری است . قابل پیش بینی است . اولاً برای زمان فترت .زمان فترت اصطلاحاً به مرحله ای گفته می شود که مجلس منحل شده است . و یا دوره قانون گذاری پایان یافته است. و مدت کم و بیش طولانی سپری شده است بدون اینکه قوه مقننه جدیدی تشکیل شده است. دراین جا این پرسش پیش می آید که آیا قوه مجریه در این دوره حق قانون گذاری را دارد؟ استاد کریم سنجابی به این پرسش در کتاب حقوق اداری اش چنین پاسخ داده است: قوه مجریه در هیچ حال حق وضع قانون و اتخاذ تصمیم درباره اموری که به موجب قانون اساسی در صلاحیت خاص قوه مقننه است ندارد بخصوص که در زمان فترت قوه که نظارت بر اعمال آن بنماید وجود ندارد ولی میدانیم که در گذشته به ویژه در سال های ۱۳۲۵ و ۱۳۲۶ شمسی در زمان فترت دولت وقت برای اداره کشور به وضع مقررات اقدم کرده بود. مثال مهم دیگر در دوران فترت مربوط به دوره انقلاب جمهوری اسلامی ایران است. این دوره دقیقاً از ۲۲ بهمن ۱۳۵۷ با سرنگونی نظام شاهنشاهی آغاز می شود و تا استقرار کامل نهادهای جمهوری اسلامی ایران یعنی افتتاح مجلس در تاریخ هفتم خرداد ۱۳۵۹ و تشکیل دولت در تاریخ نوزدهم شهریور ۱۳۵۹ ادامه داشت. این دوره به دوره دولت موقت انقلابی و دوره دولت موقت جمهوری اسلامی و مرحله فعلی جمهوری اسلامی ایران تقسیم میشود. در تمام این مدت لازم بود که برای اداره کشور تصمیماتی گرفته شود . این تصمیمات یا به صورت تصویب نامه بوده است که به وسیله هیات وزیران دولت موقت انقلابی و دولت موقت جمهوری اسلامی تصویب شده است و یا به صورت لوایح قانونی بوده است که از طرف شورای انقلاب و شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران (۶) وضع شده است همه این مصوبات در ضمیمه روزنامه رسمی کشور ایران که سپس تغییر نام میدهد و ضمیمه روزنامه رسمی جمهوری اسلامی (۷)می شود منتشر شده است. دوران فترت مسائل پیچیده ای ایجاد می کند زیرا فترت ممکن است بر رغم تمایلات قوه مجریه و مسولان ادازه کشور به علت انقلاب جنگ و نظایر آن پیش آمده باشد . در این صورت امور کشور باید حل و فصل شود و نیز ممکن است نیازها ومسائل تازه ای پیش آید که قوانین موجود نتواند جوابگوی این احتیاجات باشد. در چنین شرایطی طبیعی است که قوه مجریه بتواند قاعده و مقررایت وضع کند تا گردش کارها بر پایه ضوابط باشد و از خودکامگی ها پرهیز شود. ولی قوه مجریه پس از پایان دوره فترت و بازگشت به وضع عادی باید مصوباتش را به قوه مقننه تقدیم کند تا قوه مقننه آن را تنفیذ و یا لغو کند و اگر بر اساس ضوابط قانون گذاری سنتی در ایران و جهان استدلال کنیم همه مصوبات دوره موقت انقلاب هم باید به تصویب قوه مقننه برسد . حال اگر این ضوابط سنتی را در نظر نگیریم و بگوییم انقلاب الگو ندارد و از ضوابط ویژه پیروی می کند.این مصوبات برای تنفیذ یا لغو به مجلس تقدیم نخواهد شد و به همین صورت لازم الاجرا خواهد بود . فقط یاد آوری می شودکه ق. ا. ج.ا.ا. در این باره ساکت است . دوم مسئله تفویض اختیارات است و به موردی گفته می شود که قوه مقننه اختیار قانون گذاری را به طور عام یا خاص و در هر حال برای مدت محدود به هیات دولت به نخست وزیر و یا به یکی از وزیران واگذار می کند. پرسشی که به ذهن می رسد دانستن این است که آیا تفویض اختیارات قانونی است؟ یا غیر قانونی؟ به بیان دیگر همان طور که در حقوق خصوصی وکالت در توکیل مجاز است آیا در حقوق عمومی هم می توانیم این اصل را بپذیریم ؟ برخی از حقوقدانان بر عکس آن را بلا مانع دانسته و استدلال می کنند، که ملت نمایندگانی را برای حفظ مصالح کشور به مجلس فرستاده است که حافظ منافع اش باشد و اگر نمایندگان تصمیم به تفویض اختیارات قانون گذاری بگیرند باید اصل را بر این گذاشت که برای رعایت و حفظ منافع عمومی بوده است. در گذشته مثال هایی از تفویض اختیارات داریم. (۸) اگر مثال هایی از تفویض اختیارات در گذشته هست برای آینده دستور اصل ۷۶ ق.ا.ج.ا.ا. باید ملاک عمل قرارگیرد که تفویض اختیار وضع قوانین را به شخص یا هیات منع کرده است و فقط اجازه داده است که در موارد ضروری مجلس اختیار وضع پاره ای از قوانین را به یکی از کمیسیون های داخلی خود تفویض کند و در این صورت قانون جنبه آزمایشی خواهد داشت و بعد از گذشتن مدتی که مجلس تعیین خواهد کرد باید به تصویب نهایی مجلس برسد.
نکته قابل یادآوری در مورد تهیه قوانین این است که قوانین پیش از آنکه به صورت قانون در آید یا لایحه قانونی است و یا طرح بر طبق اصل ۷۴ق.ا.ج.ا.ا. لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران و طرح ها با امضاء حداقل پانزده نماینده قابل طرح در مجلس خواهد بود. در مورد قانون باید به نکته دیگری هم اشاره کنیم که مربوط به عهد نامه ها است . همان طور که ماه ۹ قانون مدنی اعلام داشته است. مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران وسایر دول منعقد شده باشد . در حکم قانون است و اصل ۷۷ ق.ا.ج.ا.ا می گوید،عهد نامه ها ومقاله نامه ها ، قرار دادها و موافقت نامه ها ی بین المللی باید به تصویب شورای ملی برسد برطبق اصل ۱۲۵ ق.ا.ج.ا.ا. عهد نامه و قرار دادهای بین المللی باید به امضاء رییس جمهور برسد و میان عهدنامه های سری و غیر سری تفاوت وجود ندارد.
برتری قانون اساسی نسبت به قوانین عادی
بر خلاف قانون اساسی منسوخ که درباره اختلاف میان قانون اساسی با قانون عادی ساکت بود. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به صراحت و بدون ایهام برتری قانون اساسی را نسبت به قانون عادی اعلام داشته است . یعنی فرق قانون اساسی باقوانین عادی تنها از اختلاف میان مراجع ناشی نمی شود. بلکه اختلاف میان آن دو. اختلاف ماهوی و کیفی است . چنان که در اصل ۷۲ ق. ا.ج.ا.ا. آمده است، مجلس شواری ملی نمی توند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور با قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل ۹۶ آمده و بر عهده شورای نگهبان است.قانون اساسی اصولاً در همه کشورها دارای موقعیت خاصی است و مرجعی که قانون اساسی را وضع می کند . مرجع قانون گذاری عادی نیست و جزء قوای سه گانه که در خود قانون اساسی پیش بینی شده است . نیست ق. ا. ج. ا.ا. هم دارای چنین موقعیتی است چنان که در قمست دوم اصل ۱۷۵ اصل تنظیم گردیده و با اکثریت دو سوم مجموع نمایندگان مجلس بررسی نهایی قانون اساسی به تصویب رسیده است در تاریخ ۲۴ آبان ماه ۱۳۵۸ هجری شمسی مطابق با ۲۴ ذی الحجه ۱۳۹۹ هجری قمری به تصویب شورای انقلاب رسید و از طرف مردم و رسانه های گروهی به مجلس خبرگان مشهور شده بود. به این دلیل ساده که اصطلاح خبرگان در اصول ۱۰۷و ۱۰۸ ق.ا.ج.ا.ا. به کار رفته است . که وظیفه دارد رهبر یا گروه رهبری را برای انتخاب به مردم معرفی کند.
برتری قانون اساسی نسبت به قوانین عادی تنها در مرجع وضع آن نیست بلکه در اصل ۱۷۲ این قانون به روشنی اعلام شده است . مجلس شورای ملی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد . تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل ۹۶ آمده بر عهده شواری نگهبان است . و اصل ۹۶ تصریح می کند . تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای ملی با احکام اسلام یا اکثریت فقهای شورای نگهبان وش تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است. یعنی بر حسب این که مسئله مرود بحث چیست دو نوع اکثریت و در واقع دو نوع رای گیری در شورای نگهبان وجود دارد و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت قوانین عادی با آنها است ترکیب شورا را بیان می دارد. در این مورد شورا از دوازده عضو تشکیل می شود که شش نفر باید از فقهای عادل و آگاه به مقتضات زمان و مسائل روز باشند و از طرف رهبریا شورای رهبری انتخاب می شوند و شش نفر باید از حقوقدانان مسلمان باشند که شورای عالی قضایی به مجلس معرفی کند و با رای مجلس انتخاب می شوند . ولی این اصل مشخص نمی کند که شورای عالی قضائی چند نفر را باید معرفی و پیشنهاد کند تا مجلس از میان آنان شش نفر انتخاب کند(۹) اعضا شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می شوند ولی در نخستین دوره پس از سه سال نیمی از اعضا هر یک از دو گروه به قید قرعه عوض می شوند. شورای نگهبان در واقع مکمل مجلس است یعین بدون شورای نگهبان مجلس شواری ملی اعتبار قانونی ندارد ( اصل ۹۳ق. ج. ا. ا.) . مجلس باید همه مصوباتش را برای مطابقه کردن با اصول قانون اساسی برای شورای نگهبان بفرستد و شورای نگهبان موظف است حداکثر طرف ده روز نظرش را اعامل دارد. شورای نگهبان در مدت ده روز پاسخ ندهد ویا تقاضای تمدید نکند تقاضای مهلت کند. اگر شورای نگهبان در مواردی که لازم بداند می تواند ده روز دیگر از مجلس تقاضای مهلت کند اگر شورای نگهبان در مدت ده روز پاسخ ندهد و یا تقاضای تمدید نکند مصوبه مجلس به خودی خودقابل اجرا خواهد بود( اصل ۹۴ و ۹۵ ق.ا.ج.ا.ا) اعضای شورای نگهبان می توانند برای تسریع در کار هنگام مذاکره درباره طرح ویا لوایح قانونی را مغایر با قانون اساسی تشخیص داد آن را برای تجددی نظر به مجلس باز می گرداند.
ولی نه اصل ۹۴ و نه اصول دیگر ق.ا.ج.ا.ا. این فرض از که ممکن است بار دوم هم مجلس مقل بار اول تصمیم بگیرد پیش بینی نکرده است. تنها پاسخ قابل قبول که می توان به این پرسش داد این است که تصمیم نهایی با شواری نگهبان است وقوه مقننه فقط می تواند قوانینی وضع کند که مورد تأیید شواری نگهبان باشدو در غیراین صورت این تصمیم قدرت و اعتبار قانونی ندارد و نمی تواند قابل اجرا باشد زیرا اصل ۱۲۳ ق.ا.ج.ا.ا. اعلام می دارد. رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضاء کند و برای اجراء در اختیار مسئولان بگذارد از این اصل برتری شواری نگهبان نسبت به مجلس شواری ملی تقویت می شود . به زبان دیگر رییس جمهور حق ندارد قانونی را که به تأیید شورای نگهبان نرسیده است امضا کند . زیرا مراحل قانونی وضع قانونی کامل نیست و پیش از طی مراحل قانونی نمی تواند آن را امضا کند.
اگر برتری قانون اساسی بر قوانین عادی در ق.ا.ج.ا.ا.از مسلمات و بدیهیات است و شورای نگهبات برای پاسداری این امر تعیین شده است. در این صورت چگونگی تجدید نظر در قانون اساسی می بایست پیش بینی می گدید. تا قانون اساسی هماهنگ یا تحول زمان گردد . در حالی که ق.ا.ج.ا.ا. در این باره ساکت است تنها اصل ۹۸ انی قانون امکان تفسیر قانون اساسی را پیش بینی کرده است و آن ار به عهده شورای نگهبان گذاشته است به شرط آن که با تصویب سه چهارم اعضا این شوار باشد. شکی نیست که تفسیر قوانین کوششی است برای انطباق قانون اساسی با تحول زمان و بیرون آوردن آن از جنبه صرفاً محافظه کارانه، بدون این که از یاد ببریم که تفسیر هیچ وقت نمی تواند جای تجدید نظر را بگیرد.
نکته مهم دیگری که در باره برتری قانون اساسی بر قوانین عادی باید آور شد مربوط به امکان بروز مغایرت و تعارضی است که با تجدید نظر و یا با وضع قانون اساسی جدید تا قمستی با همه قوانینی که در گذشته وضع دشه است پیش آید این وضعی است که اکنون با استقرار جمهوری اسلامی ایران پیش آمده است. یعنی ق.ا.ج.ا.ا. مصوب ۲۴ آبان ۱۳۵۸ هجری شمسی یا بسیاری از قوانین گذشته مغایر است در این صورت بدین شک این قوانین به خودی خد اعتبار قانونی اش را زا دست می دهد و دادگاه ها نباید چنین قوانینی را اجرا کنند و در هر حال این وظیفه مجلس است که به این امر رسیدگی کند و برای این که ابهامی پیش نیاید قوانینی را که مخالف قانون اساسی تشخیص می دهد لغو کند. البته تعدادی از این قوانین گذشته به وسیله شواری انقلاب لغو شده است.(۱۰)
برتری قانون اساسی عادی نسبت به آیین نامه
قوانین ایران همان طور که از قانون تعریف نکرده است . از آیین نامه هم تعریفی به دست نمی دهد. چنان که پیش تر گفته شد آیین نامه در واقع قانون اساسی است و با آن فرقی ندارد زیرا در اغلب موارد مانند قانون جنبه آمرانه عام و غیر شخصی دارد و مانند قانون ایجاد حق و تکلیف می کند. فرق عمده آیین نامه با قانون در مرجع وضع آن است یعنی آیین نامه ها را معمولاً قوه مجریه وضع می کند نه قوه مقننه و قوه مجریه حق وضع قانون اساسی را ندارد. در حالی که قوه مقننه هر نوع مقرراتی اعم از قانون و آیین نامه وضع می کند.
آیین نامه اصطلاح عامی است که هر نوع مقررات لازم الاجرایی را غیر از قانون و لایحه قانونی وطرح قانونی-اعم از تصویب نامه نظامنامه اساسنامه بخشنامه متحد المآل وحتی آیین نامه به معنی خاص را هم در بر می گیرد. بدون اینکه فراموش کنیم که این اصطلاحات در قوانین ما دقیق نیست و کم نیست مواردی که این اصطلاحات به جای هم به کار رفته است.
در قانون اسای منسوخ هیچ جا حق وضع آیین نامه به قوه مجریه داده نشده بود لذا براساس اصول کلی حقوق و قانون گذاری چنین استنتاج می شد که قوه مجریه برای تحقق برنامه ها و تصمیماتش می بایست آیین نامه وضع کند. در ق.ا.ج.ا.ا . حق وضع آیین نامه بدون ابهام و به صراحت به قوه مجریه داده شده است. آیین نامه هایی که ق.ا.ج.ا.ا. حق وضع آن را به قوه مجریه داده است بر دو نوع است که دراصول ۱۲۶و ۱۳۸ اعلام شده است یکم آیین نامه هایی که اصل ۱۲۶ پیش بینی می کند.تصویبنامه ها و آیین نامه های دولت پس از تصویب هیات وزیران به اطلاع رئیس جمهور می رسد و در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران می فرستد چنان که می بینیم آیین نامه هایی که در اصل یاد شده است آئینامه های دولت نامیده می شود که باید به وسیله هیات وزیران به تصویب برسد و می تواند در همه زمینه ها باشد و از این نظر فرق ماهیتی با قانو ندراد تنها نباید با قانون مغایر باشد . در صورت مغایرت با قانون رییس جمهوری از امضای آن خود داری می کند واز هیات وزیران می خواهد در آن تجدید نظر کند حال اگر هیات وزیران آن آیین نامه ار مجدداً به همان صورت نخست تصویب کرد تکلیف چیست و کدام مرجع به این اختلاف رسیدگی خواهدکرد؟ آیا رئیس جمهوری در این صورت موظف به امضای (۱۲) آن است یا باز هم می تواند از امضای آن خوداری کند؟ قانون اساسی در این باره ساکت است . دوم دستور اصل ۱۳۸ است که می گوید: علاوه بر مواردیکه هیات وزیران یا وزیران مأمور تدوین آئین نامه های اجرایی قوانین میشود هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تآمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری بوضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد.یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. در این اصل چند نکته را باید خاطر نشان ساخت۱-آیین نامه های اجرایی قوانین یا آیین نامه های مکمل قانون که به آن ها آیین نامه های غیر مستقل هم گفته می شود ممکن است به وسیله هیات وزیران و یا یکی از وزیران تدوین شود ۲-هر یک از وزیرن در حدود وظایف و اختیاراتشان و همچنین در چهار چوب مصوبات هیات وزیران در حق دارند که آیین نامه وضع کنند و یا بخشنامه صادر کنند . این اختیارات هم کلی ست و تنها حدود و مرز آن اختیارات قانونی هر وزیر در حدود اداره وزارت خانه مربوط است. ۳-هیات وزیران همیشه حق دارد که برای تنظیم سازمان های اداری و اجرای عادی قوانین و اجرای وظایف روزانه اداری آیین نامه بگذراد . این مورد تقریباً شبیه موردی است که در اصل ۱۲۶ ق.ا.ج.ا.ا. به طور عام و کلی بیان شده است و در واقع تکرار مفاد همان اصل است با بیان دیگر ویا این تفاوت که در اصل ۱۲۶ آئین نامه نام ویژه دارد یعنی آئین نامه های دولت نامیده شده است. ۴- در این جا مجدداً تأکید شده است مقرراتی که وزیر یا هیات وزیران( قوه مجریه) وضع می کند نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد . ولی اصل ۱۲۶ راهنمایی نمی کند که اگر آیین نامه مخالف قانون بود تکلیف چیست؟ چون پاسخ این پرسش به تفصیل در صفحات آینده آمده است (۱۳) درباره این پرسش ک آیا آیین نامه وتصویب نامه های اعلام شده به وسیله آن باید به امضا رییس جمهور برسد یا نه ساکت است ولی به نظر می رسد که آن دسته از آیین نامه و تصویب نامه هایی که به نام هیات دولت گرفته می شود مثل آیین نامه و تصویب نامه های اصل ۱۲۶ وقتی قابل اجرا است که به امضای رییس جمهور برسد آیین نامه ها و بخشنامه های هر یک از وزیران یا امضای همان وزیر مسوول خواهد بود ولی از هم اکنون ( مهر ۱۳۵۹) اختلافاتی در این زمینه میان رییس جمهوری و نخست وزیر پدید آمده است.(۱۴)
علاوه بر ق.ا.ج.ا.ا. که اجازه وضع آیین نامه را به قوه مجریه داده است باید به قانون شوراهای محلی(۱۵) مصوب شواری انقلاب اسلامی در تاریخ ۲۴ تیر ۱۳۸ اشاره کنیم . ماده ۱۲ این قانون به شورای ده ، شهر ، بخش و شهرستان و استان اجاز ه میدهد که در محدوده جغرافیایی شان آیین نامه وضع کنند. ماده ۱۳ همین قانون به شواری استان اجازه می دهد که برای هماهنگ کردن کار شواری های موجود در استان در سطح استان آیین نامه وضع کد. همچنین تبصره ۳ ماده ۸ قانون استخدام کشوری مصوب ۳۱ خرداد ۱۳۴۵ وضع آیین نامه را برای تعیین هدف و کار وزارت خانه ها پیش بینی کرده است.
دربحث از برتری قانون نسبت به ایین نامه برای روشن شدن این بررسی دانستن این نکته لازم است که آیا قانون و آیین نامه قلمرو و مرز مشخصی دارند؟پاسخ به این نکته مثبت است در ق.ا.ج.ا.ا قلمرو قانون و آیین نامه مشخصی شده است و میان آن دو مرز و حد وجود دارد و واضعان آیین نامه باید این قلمرو و مرز را رعایت کنند .زیرا مواردی در ق.ا.ج.ا.ا. اعلام شده است که از اختیارات خاص قوه مقننه است.
بدون اینکه فراموش کنیم که صلاحیت قانون گذاری قوه مقننه مشروط و محدود است این محدویت نخستین بار با صراحت و به طور عام در اصل چهام ق.اج.ا.ا. اعلام شده است. کلیه قوانین و مقررات مدنی : جزائی ، مالی، اتقصادی ، اداری. فرهنگی . نظامی، سیاسیو غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگرحاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
این محدودیت مجدداً در اصل هفتاده و یکم و هفتاده و دوم آمده است و مجلس را منع کرده است که قوانینی مغایر با احکام اسلام و یا اصول ق.ا. ج.ا.ا. وضع کند و تشخیص این امر را باز هم به عهده شورای نگهبان گذاشته است . با وصف بر ای پاره ای از حقوق و اختیارات قانون گذاری خاص قوه مقننه است و فقط مجلس حق دارد که در آن دخالت کند . این موارد دراصول ۴۷و ۵۵.۸۲.۸۳.۱۷۴.۱۳۴۹.۱۵۹.۱۷۳.۱۷۴.۱۷۵ اعلام شده است .(۱۶) در این موارد که در صلاحیت خاص قوه مقننه است نمی توان آیین نامه گذارد . در همه موارد دیگر وضع آیین نامه بدون مانع است به شرط آن که مخالف با قانون نباشد. زیرا توانایی حقوقی و قضایی آیین نامه از قانون کم تر است و ایین نامه را در اغلب موارد قوه مجریه وضع می کند در حالی که قانون را مجلس می گذارد . ق.ا.ج.ا.ا. مثل اغلب قوانین اساسی مبتنی برنظام مجلسی یا شبه مجلسی به طور ضمنی قوه مجریه و قضاییه را در سطحی پایین تر از قوه مقننه قرار داده است . چنان که اصل پنجاه و هشتم این قانون اعامل می دارد. اعمال قوه مقننه از طریق شورای ملی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می شود . و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصل بعد می آید برای اجرا به قوه مجریه و قضایه ابلاغ می گردد. به بیان دیگر قوه مجریه و قضایه موظف به اجرای مصوبات قوه مقننه اند و در اصل ۱۲۶ می خوانیم. تصویبنامه وآئینامه های دولت پس از تصویب هیات وزیران به اطلاع رییس جمهورمی رسد و در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیاید با ذکر دلیل برای تجیدی نظر به هیات وزیران می فرستند این اصل بدون ابهام آیین نامه ها و تصویب نامه ها را در سطحی پایین تر از قانون قرار می دهد تأکید میکند که این که این مصوبات نباید مغایر با قوانین باشد و در صورت مغایرت رییس جمهوری از امضای (۱۷) آ“ خود داری خواهد کرد تا هیات وزیران در آن تجدید نظر به عمل آورد . اصل ۱۳۸ با روشنی بیش تری دستور میدهد علاوه بر مواردیکه هیات وزیران یا وزیر مأمور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانی می شود و هیات وزیران حق دارد باری انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری بوضع تصویبنامه وآیین نامه بپردازد . هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و موبات هیات وزیران حق وضع آئینامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نبیا دبا متن و روح قوانین مخالف باشد. می بینینم که اصل ۱۳۸ با تأکید بیشتری خاطر نشان ساخته است که آییننامه تصویب نامه ها و بخض نامه های مصوب هیات وزیران و یا هر یک از وزیران نباید مغایر با قانون باشد.اصل ۱۷۰ تکلیف آیین نامه های مغایر با قوانینی را روشن ساخته است . قضات داداهها مکلفند از اجرای تصویبنامه ها و آئین نامه های دولتی کهخ مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خود داری کنند. و هر کس می تواند ابطال اینگونه مقررات را از دیوان عدالت تقاضا کند پرسشی که به ذهن می رسد و برای دانستن این نکته است که آیا در مورد عدم اجرای آیین نامه ها و تصویب نامه هامخالف قانون فضات دادگاه ها به محض اطلاع از وجود آیین نامه ، تصویب نامه و بخشنامه مغایر با قوانین وظیفه دارند که از اجرای آن خود داری کنند و یا این که ذینفع در ضمن طرح دعوی باید از قاضی بخواهد که از اجرای چنین آیین نامه ، تصویب نامه ، و بخش نامه ای خود داری کند؟ به نظر می رسد که اصل ۱۷۰ به گونه ای تنظیم شده است که قاضی مکلف شده است که شخصاً و بدون تقاضای طرف دعوی هر گاه به آیین نامه های خلاف قانون برخورد کرد از اجرای آن خود داری کند. ولی قاضی حق لغو آن را ندارد. زیرا برطبق قسمت دوم اصل ۱۷۳ ق.ا.ج.ا.ا. مجدداً به همه اجاز ه می دهد که نسبت به آیین نام های دولتی اعتراض و شکایت کنند. برطبق دستور همین اصل حدود اختیاراتو و ظایف این دیوان عدالت اداری را قانون معین می کندو اصول ۱۷۰و ۱۷۴ امکان ابطالآیین نامه های بر خلاف قوانین ار به دیوان عدالت اداری داده است. برای این که تشریفات ابطال آغاز شود هر کسی حق دارد از خلاف قانون بودن آن به دیوان عدالت اداری شکایت کند حتی اگر به امضا رییس جمهوری هم رسیده باشد و مسلماً به امضا رییس جمهوری هم رسیده است.زیرا در غیر این صورت نمی توانست منتشر شود و به مرحله اجرا در آید . یاد آوری می شود که عبارت هر کس بسیار عام است . به زبان دیگر به جای هر کس می توان هر ذینفع را گذاشت که خارجیان را هم می تواند بر در بگیرد یعین اینان هم می توانند ابطال آیین نامه های خلاف قانون را از مرجع صلاحیت دار تقاضا کنند(۱۸).
نه تنها ق.ا.ج.ا.ا. و پارها ی از قوانین عادی در باره برتری قوانین نسبت به آن آیین نامه ، تصویب نامه و بخش نامه تأکید شده است ، بلکه گاهی قوانین میان آیین نامه ها که مراجع مختلف وضع می کند، سلسله مراتب بر قرار کرده است. چنان که ماده ۱۴ قانون شورای محلی مصوب شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۱۴ تیر ۱۳۵۸ می گوید : آیینامه های شورای بخش و شهر نباید با آیینامه کلی شوریا شهرستان و آیینامه شورای شهرستان نباید با اصول و ضوابط شورای استان مخالف باشد. علیترین دادگاه هر محل می تواند در خصوص تعارض آیینامه ها تصمیم بگیرد و در صوتر لزوم آیینامه هایی را که بر خلاغ مقررات شورای بالاتر وضع شده است ابطال کند.
با دستور این ماده تردید نیست که شورای های پایین تر حق ندارند آیین نامه هایی وضع کنند که مخالف آیین نامه های شوراهای بالاتر باشد. در صورت بروز چنین خلافی شورای بالاتر حق دارد به بالاترین دادگاه محل شکایت کند و تقاضای ابطال آیین نامه شورای پایین تر را کند . همچنین ماده ۱۶ همین قانون تأکید می کند که شوراها حق قانون گذاری را ندارند و آیین نامه ها مصوب آنها نباید مخالف قوانین کشور باشد. مثال دیگر مربوط به ماده ۴۹ قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مصوب ۱۳۴۴ است که انجمن های شهر ار از وضع مقررات مخالف قوانین کشور منع کرده است.
نتیجه این که در نظام قانون گذاری کشور ما قانون اساسی بالاترین قانون است که خطوط اصلی زندگی سیاسی، اداری ، اجتماعی ، قضائی ، نظامی ، اقتصادی و فرهنگی را ترسیم می کند. قانون اساسی در شرایط خاص و استثنائی وضع می شود تفسیر و تجدید نظر در آن هم همیشه همراه با تضمینات ویژه است قوانین عادی باید در جهت قانون اساسی یا قانون مادر باشد . بزرگ ترین مقام قانون گذاری قوه مقننه به وسیله قانون اساسی مشخص شده است . حق ندارد از آن حدود تجاوز کند و قوانینی بگذارد که مخالف قانون اساسی و احکام مذهب رسمی کشور باشد در صورت مخالفت قوانین موضوعه محلس با قانون اساسی و اصول مذهب، شورای نگهبان از مجلس می خواهد تا در آن تجدید نظر کند. آیین نامه ها را مقامات صلاحیتدار دیگری غیر از قوه مقننه تصویب می کند و این بدان معنی نیست که مجلس حق وضع آیین نامه را ندارد . بلکه چنین حق را دارد ولی قوه مجریه بیش از هر قوه و نهاد دیگری آیین نامه وضع می کند. آیین نامه نباید مخالف قانون اساسی و قوانین عادی باشد . در صورت مخالفت قاضی نباید آن را اجرا کند و برای ابطال آن هر کس می تواند به دیوان عدالت اداری شکایت کند. در ق.ا.ج.ا.ا. به قاضی اجازه داده نشده است که از اجرای قوانین عادی مخالف ق.ا. خود داری کند . منطقی بود که همان طور که در مورد آیین نامه ها چنین حقی به قضات داده شده است در مورد قوانین عادی مخال ق.ا. هم این اجازه داده می شد.
در پایان این بررسی لازم است به این پرسش که آیا اجازه ای را که قانون اساسی و قوه مقننه برای وضع آیین نامه های اجرای قانون و سایر آیین نامه ها و تصویب نامه ها به قوه مجریه می دهد برای یک بار است و یا برای همیشه پاسخ داد. به بیان دیگر آیا قوه مجریه حق دارد که آیین نامه ها و به ویژه آیین نامه های اجرای قانون را که وضع کرده است هر وقت خواست تغییر دهد و آیین نامه های دیگری را جانشین آن کند؟ در نظام حقوق جمهوری اسلامی ایران پاسخ بدین پرسش چندا دشوار نیست و می توان گفت مقامی که قاعده ای وضع می کند باید حق داشته باشد که هر وقت لازم دانست آن را تغییر دهد زیرا در نظام حقوقی ایران قاضی حق دارد که از اجرای آیین نامه های خلاف قانون جلوگیری کند و هر کس هم می تواند برای ابطال آن به دیوان عدالت اداری شکایت کند.ولی این استدلال برای نظام حقوقی پیش از وضع ق.ا.ج.ا.ا. صادق نیست و می توان استتناج کدر که به علت نبودن مرجعی برای ابطال آیین نامه های خلاف قانون حق وضع آیین نامه به ویژه آیین نامه های اجرایی به قوه مجریه فقط برای یک بار بوده است . زیرا در غیر این صورت قوه مجریه می توانست با وضع و تفسیر مکرر آیین نامه های اجرایی ماهیت قانون اصلی یعنی قانونی که اجازه وضع آیین نامه اجرایی مربوط را می داد تغییر دهد و آن را در جهت خلاف قصد قانون گذار هدایت کند.

نوشته : دكتر عبدالحميد ابوالحمد چرا قانوني بر قانون ديگر برتر است؟ مسئله سلسه مراتب قوانين امر مهمي است . در جهان امروز كمتر كشوري است كه نظام حقوقي اش ميان قوانين درجات برقرار نكرده باشد. وقتي سخن از سلسه مراتب قوانين است.بايد اين واقعيت را بپذيريم كه قوانين لازم الاجراي يك كشور داراي ارزش و اهميت برابر نيست و قوانين و مقرراتي هست كه به قوانين و مقررات ديگر برتري دارد لذا قوانين .و مقررات كم اهميت تر ، نبايد مغاير با قوانين برتر باشد. ريشه و دليل برتري قانوني بر قانون ديگر چيست و چگونه مي توان آن&hellip;

بررسی کلی

0%

امتیازبندی این برای اولین بار
0

درباره

پاسخ دادن

نکات : آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.

آموزش وردپرس | قالب وردپرس | افزونه وردپرس
x

این مطالب را نیز ببینید!

مقاله حمله نظامی به هواپیمای ایرباس ایران و ۰۰۷ کره از دیدگاه حقوق بین الملل

دکتر منصور جباری قره باغ چکیده : یکی از اهداف سازمان بین المللی هواپیمایی کشوری ...

مقاله دادگاه صالح و قانون حاکم بر مسئولیت مدنی بین المللی

علی غریبه چکیده : یکی از مسائلی که در جوامع صنعتی امروزی مطرح بوده و ...

مقاله نقش زیان دیده از جرم و تحول آن در دعاوی کیفری

دکتر محمد آشوری کلیات : از دیدگاه حقوق کیفری نه فقط در چارچوب حقوق جزای ...